副署變否決 權力無節制

立法院長韓國瑜日昨指責行政院將不副署武器化，行政院回應，副署權是憲法賦予行政院用來守護憲政秩序的「盾牌」，截至八月為止，行政院已副署立法院三讀的法律案二○一案，「僅八案未予副署，占百分之三點八」。此言一出再次引發爭議。

前天立法院通過國民黨版無人載具條例，行政院第一時間仍未說明閣揆是否會副署；遑論更早之前，延宕三百五十一天的中央政府一一五年度總預算，八月十四日終於完成三讀。無論審議過程如何爭議，法定預算既經代表民意的立法院議決，行政院就應共體國事、依法執行，不能只要求國會尊重行政權，自己卻選擇性尊重國會。

更令人憂心的是，行政院長先前拒絕副署立法院三讀通過的《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》、《衛星廣播電視法》及《立法院組織法》三項修正案，而後又拒絕副署《有線廣播電視法》與《台灣兒少成長及未來帳戶條例》。不副署若從特殊例外變成經常手段，行政與立法的衝突便不再只是政黨對抗，而是憲政秩序的危機，那裡是「只占幾趴」那麼簡單。

行政院認為法案窒礙難行，憲法已有覆議制度；認為違憲，也應循憲法訴訟解決。若覆議遭立法院否決後，行政院長仍可藉「不副署」阻止法律公布，副署便從責任政治制度，異化為沒有期限、缺乏程序規範，也不受即時司法審查的「行政否決權」。行政院既是爭議當事人，又自行認定違憲並拒絕副署，難謂符合民主憲政的分權制衡。

問題根源在一九九七年修憲。當年取消立法院對行政院長的同意權，卻未全面重整副署、覆議與政治責任的配套。總統可以直接任命行政院長，閣揆實際上近似總統在國會的施政幕僚長；憲法增修條文卻又規定行政院向立法院負責，形成總統掌握實權、閣揆承擔名義責任、國會難以追究真正決策者的「責任斷裂」。

本屆政府更是總統以相對多數當選、執政黨在國會未過半的「雙重少數政府」。總統雖當選，卻未取得過半選票；執政黨也未取得國會多數，政治上更應謙卑協商，不能把相對多數解釋為完全執政的授權，更不能將國會多數的每一次表決都視為行政權遭到侵犯。

化解困局不能只等待下一次政黨輪替。短期內，對爭議法律應回歸覆議、朝野協商及憲法審判，不應繼續擴張不副署的適用範圍。總統也應依憲法院際調解精神，主動促成朝野領袖及行政、立法兩院的實質協商。

長期而言，總統選舉宜採第二輪決選制。第一輪無人取得過半數，即由得票最高兩組進行決選，使總統取得過半有效票的民主正當性，也促使政黨在選前整合。當總統所屬政黨未取得國會多數時，則應依聯合內閣精神，由總統與國會多數協商組閣，讓參與決策的政黨共同承擔施政責任；必要時，更應修憲恢復行政院長的國會同意權。

總統有實權，就應承擔實責；行政院既向立法院負責，就必須尊重國會。若每逢朝小野大，國家便只能陷入四年對抗，受害的不是任何政黨，而是國家治理與人民福祉。憲政不能勝者全拿，更不能將制度操作到極限；權力一旦失去節制，副署變成行政否決權。造成行政權凌駕國會代表民意行使立法權之憲政危機，絕非國家之福。