誰讓公務員生了病？濫用政府資源，讓基層公務員變冷漠的美國個案故事

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▌本文為《誰讓公務員生了病？：面對上級指令、民眾需求與自我價值的矛盾與衝突，基層公務員的日常工作難題如何從個人、群體與管理面尋求解方？》（臉譜，2024）書摘

輔導員與「柔情鐵漢」的互動，是基層公務員愈來愈投入個案的一例，隨著故事推進，輔導員不再是冷漠的基層公務員，只按例行公事處理「個案」，而是逐漸投入個案，與其站在同一陣線。但基層公務員對個案的投入，不見得都帶有同情及憐憫，也常帶有懷疑和敵意。

這裡我想快速帶過一則故事，這則故事是由另一位職業重建輔導員所述，其負責的個案是位四肢癱瘓的男子，名為約翰（John）：

我認識約翰大概五年了，他四肢癱瘓，就是個自以為是的野孩子，如果（酒）喝得夠多、（藥）嗑得夠多……嗯沒錯，他就是嗑藥嗑多了才自以為能開車從上空飛越樹木，但沒成功，所以最後四肢癱瘓。可是問題來了，事到如今約翰依舊認為只要他想要，沒什麼辦不到，而他也的確辦到了，像是替自己爭取到了照護服務。

約翰需要照護員照顧，這毫無疑問，但他總是貪得無厭，你知道的，如果你同意給他兩小時的照護服務，他就會要求十小時，因此約翰最後得到了我認為單位能提供的最高照護時數：每週二十小時。

故事是從承辦人員遇到一個「可按照標準程序處理的一般個案」開始。我們已知，約翰因車禍失去四肢行動力，所以在日常活動得全然依賴照護員，而他對目前得到的照護時數不滿意，進而向職業重建機構要求更多扶助服務。收到申請後，輔導員就依照對現行規定的判斷，拒絕約翰的要求，原因是「約翰已經獲得我認為單位能提供的最高照護時數」。

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故事目前進展到這裡，輔導員基本上仍算公事公辦。按理說約翰的殘疾的確值得一絲同情，但輔導員對他完全沒任何同情。如果說輔導員究竟對約翰有何感想，我們能察覺他對約翰的不信任漸漸萌生，且隨著故事推進，不信任的程度就愈來愈高。

輔導員堅持要告訴我們約翰出事的原因，即藥物濫用，也強調了約翰傲慢且好鬥的性格，正是這種性格，約翰才會出事，而在其與公務機關的一來一往中，依舊顯露無遺。

至此，輔導員的語氣還算是相當節制。但隨著故事推進，個案變得愈來愈頑固：

眾所皆知，照護員理應是協助病患生理上不便的事，如穿衣、盥洗、如廁等事宜，但約翰對看護人員的看法是，除了這些，還需要幫他拿報紙、拿菸、點菸並把菸湊到他嘴邊，隨侍在側幫忙翻報紙，還要代替他去上課，然後抄筆記，載他東奔西跑，聽起來簡直是在講一個傭人的日常，而且是領最低工資的那種。

話說回來，約翰就是堅持一天要有至少十小時的看護陪同，這下可比原本一週二十小時還要多，於是輔導員說：「這是規定的上限，沒得討論。」

於是，不屈不撓的約翰繼續要求單位提供更多服務，影響了公務員與民眾互動常見的模式。

一般而言，公務員期望個案冷靜且表現出一定程度的恭敬，儘管按理說個案不是在尋求「幫助」，而是尋求法律上應當享有的服務。輔導員深知約翰出車禍前的生活方式，本就有些警惕，而申請更多照護時數這件事，又讓他變得更加警惕。

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我們了解到，約翰或許是在占公務系統的便宜，要求其照護員提供他原本無權得到的服務，而有趣的是，輔導員並沒有把約翰濫用國家資源的行為視為一項行政問題，反而是表達出他個人有多憤慨，輔導員反過來形容這位四肢癱瘓患者與其照護員的關係，即約翰不再是依賴照護員協助生活起居，而是把他們當作奴僕使喚。

在其他情況下，輔導員可能會從寬處理，但面對約翰這個案，他絕不寬貸。因為輔導員懷疑約翰想占公務機關的便宜，所以他選擇堅定守護公務規則的底線。正是有規則存在，才能避免如約翰這樣的個案不當濫用體系。從這裡我們能得知，規則通常是對行為的約束，但也能作為一種「工具」，公務員能適時運用公務規則區別哪些個案應得或不應得到服務。

輔導員的斷然拒絕（即對約翰說出：「這就是規定的上限，沒得討論。」），足以讓大多數個案就此打住，但約翰可不是省油的燈，他試圖繞過輔導員提出申請，最後也如他所願。

約翰對獲得的照護服務不夠滿意，所以就直接打給選區的參議員，接下來我們就接到一通電話，是一位州政府社福單位的高級專員打來的，致電我們單位上某位職業重建專員，這位專員再打給他的主管，那位主管又再打給我的上級主管，最後才打給我。結果，約翰就得到他想要的照護時數。

這樣一來的話，那我也可以說：「這裡有一位女士必須先有車才能工作，她有找到工作，一切都安排妥當，就只缺一千塊錢（美金）買車。」

然後承辦人員就會說：「我們不是這樣處理事情的，因為按規定不能這樣做，那我們無法受理。」

但約翰的情況是先獲得了上級的許可（決定給他每天十小時的照護時數），也就是說如果你找對人，向他們哭著討糖吃，你也了解怎麼操弄這個體系，那他們就會著手解決，因為他們不喜歡吵吵鬧鬧，所以會想要讓吵鬧的人趕快閉嘴。

因此職業重建單位在這傢伙身上，花了一大筆錢……。

會吵的孩子有糖吃。那些可憐、態度好的人就只能呆坐在那裡，分到那麼一丁點剩下的資源，或我們得看看能盡力幫他們多少。

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反觀約翰並沒有接受輔導員的決定，還致電民意代表，對職業重建單位施壓，因此該輔導員顧及其上級，被迫改變決定。

這表明個案也能按正式管道與非正規途徑達成其目的。無論是民意代表或有力人士干預個案申請程序，都並不常見，但總有一絲可能性存在，也是基層公務員竭盡所能避免的事。

假如有承辦人員以外的人插手，個案的問題也不見得能如意解決，因為基層公務員與個案之間的關係往往歷時長（約翰的輔導員就表示，雙方認識超過五年），所以公務員是可能放寬對個案的標準或扭曲上層指示的原意。

自從被主管公開斥責後，該位輔導員不再只是對約翰抱持懷疑，甚至覺得自己遭背叛，除了自身權威深受質疑外，更重要的是，一位不值得獲得額外資源的個案，最後居然得逞。大家需要注意這位輔導員口述表達挫折時的用字與說明，輔導員原本抱怨的是這位個案有多「不值得」，但之後的討論重心反而變成檢討公平與資源使用效率不合理。

在約翰的故事中，輔導員最反感的是，他怎麼能「破壞原則」，其他個案的需求明明更合情合理，卻只因為他們不那麼咄咄逼人、不那麼直言不諱，輔導員選擇了「公事公辦」。問題不僅僅是一位道德有問題的個案，獲得所費不貲的服務，而是憑什麼只因他敢爭取，就能得到差別待遇，明明所有個案的協助獲取標準理應一致，這對所有坐在等候室「可憐、態度好的人」不公平。

但在職業重建領域方面，還有另一個關鍵考量，即輔導員需就個案是否有重返職場的傾向，來決定怎麼分配補助。輔導員提及另一個例子形成鮮明對比，是一位女士找到了工作，只缺臺代步汽車（假如經費批准，她就能去工作），相較之下，約翰會繼續耗盡單位資源，但職業重建之路基本上是遙遙無期。

論及公平和資源使用效率這兩項考量，公務員都需要綜觀大局，先參照其他個案的因應方式，經過比較與權衡後，再決定該如何處理手上個案。約翰的輔導員必須思考，若跟其他個案可以獲得的資源相比，究竟該給約翰些什麼才算公平？與其他個案相比，約翰重返職場的機會有多大？這就是所謂公務員的心智活動，練習怎麼掌握與個案間的距離、分析情境以及比較不同個案。

這位輔導員對個案逐漸警惕，態度也愈發不友好，對他來說，約翰不再是一個值得同情的四肢癱瘓人士，而是個「無賴」，想要占盡公務體系的便宜，還剝奪其他個案理應得到的資源。由於輔導員拒絕讓自己捲入同情約翰的漩渦裡，因此其他個案仍在他的思考範圍內，才能比較與權衡不同個案之間的公平及效率。約翰的輔導員既不屬於呵護型，也不是冷漠型公務員，而是守護國家資源的正義型公務員。

可是故事到此還沒結束，一旦輔導員把所有個案分成「可憐、態度好的人」還有像約翰一樣的壞蛋，一種使命感就會油然而生，即輔導員會很想介入、保護那些被占便宜的民眾。輔導員開始意識到自己是國家資源的守門員後，就等於嘗試作為正義型公務員參與其中。

約翰的輔導員也決定自己出手干預，但因為約翰受到科層的「保護」，所以輔導員幾乎使不上力，這位輔導員得等到約翰出紕漏才能干預。與此同時，他繼續密切關注約翰這位個案。

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在觀察個案的過程中，輔導員獲得任何新資訊，都會認定為約翰道德盡失的證據。事已至此，輔導員的觀點基本上難以動搖，根本無法改變他的看法。舉例來說，我們獲悉約翰總是「臀部長瘡」，所以得頻繁進出醫院，輔導員並不認為這些瘡是因為約翰長期仰賴照護員處理個人衛生而導致的，也不認為這是約翰需要額外協助的跡象，反之，他認為這是約翰性格惡劣的後果，也就是說，約翰之所以長瘡，是因為「他沒想過自己照顧自己」。

有一次，輔導員某次去醫院探訪時遇到了約翰，在規則的庇護下，終於逮到機會進行干預。我沒想到會在醫院遇到約翰，他住院期間一直把照護費用算在我們單位的頭上。

那時我叫住他，並說：「你到底在搞什麼啊？ 我說什麼也不可能幫你支付住院期間的所有照護費，你住院期間醫院本來就有提供照護服務。」

他回：「才不是這樣，我需要有懂我需求的人，他們能幫我好好刷牙，刷得比醫護人員好。」

我嘆道：「天啊約翰，你要不要聽聽自己在說什麼。」

「嗯，而且醫護人員不會拿菸給我。」

「你不需要菸，你人在醫院耶！像個大人，好嗎？」他大發脾氣，因為我不為他的照護費用買單。

他說：「照護員要去幫我上課抄筆記。」

我答：「他們才不需要，照護員為什麼要去幫你上課抄筆記？ 你需要一個協助抄筆記的人。跟我們說，我們就會幫你找一個，但上課抄筆記不是照護員的工作。」

輔導員終於逮到約翰違反規則，他停止支付約翰照護費用，並指派新的筆記抄寫員取代照護員，不再讓約翰凡事予取予求，終於成功糾正長期目睹的不公平現象。

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《誰讓公務員生了病？：面對上級指令、民眾需求與自我價值的矛盾與衝突，基層公務員的日常工作難題如何從個人、群體與管理面尋求解方？》

作者：伯納德．札卡（Bernardo Zacka）

譯者：林芷安、唐瑄、陳冠吾

出版社：臉譜

出版日期：2024/10/31

內容簡介：基層公務員身為國家政策的執行人，決定了公民日常的補助、受理、資格認定，手握「行政裁量權」的他們本來只需照章行事，可是面對政令用語模糊、資源與時間有限，還有目標或價值衝突，公務員們被迫得做出抉擇：究竟，該追求效率多幫助一個個案，還是提供更好的服務品質呢？在充斥著上級指令與民眾需求的日常工作中，大量的道德判斷已經使基層公務員心力交瘁。更令他們動彈不得的狀況是，當公務員面臨工作目標與自我價值矛盾，他們只有選擇完全服從上級、逼自己完成目標，或是離開職場。當公務員捨棄了效能與公平，不再因人制宜提供公共服務，國家的公共服務體系將會失靈。