中菲南海爭端白熱化？小馬可仕「透明戰略」與美攜手，加劇中國壓力

2024/09/27 鄧世軒

中國與菲律賓南海爭端持續擴大。圖為8月6日，菲律賓與美國、加拿大、澳洲首次在南海... — 中國與菲律賓南海爭端持續擴大。圖為8月6日，菲律賓與美國、加拿大、澳洲首次在南海進行聯合軍演。圖／法新社

近期，中菲兩國的南海衝突頻繁，美日、俄國等雙方盟友也參與其中，以南沙群島為中心點，區域局勢呈現多股勢力交錯的白熱化局面。自2022年小馬可仕（Bongbong Marcos）總統上台以來，菲律賓在南海主權爭議上對中國的態度發生劇烈轉變。與前任總統杜特蒂的做法不同，馬可仕政府採取了更強硬的立場，實施所謂「透明戰略」，不再為了維持與中國的友好關係，而對中國在南海的侵犯行為保持沉默或選擇性披露，而是致力於將中菲爭議公開化，並利用南海的衝突作為爭取國際支持的手段。

▌當前南海形勢

近一年來，中菲南海爭端主要集中在南沙群島的三個關鍵海域：仙賓礁（Sabina Shoal）、仁愛礁（Second Thomas Shoal）和黃岩島（Scarborough Shoal）。雙方都宣稱對這3個區域擁有主權，尤其是菲律賓堅持這些海域均位於其專屬經濟區（EEZ）以內。（註：中華民國同對3個海域宣稱擁有主權，分別稱其為仙賓暗沙、仁愛暗沙與民主礁。惟本文以中菲爭端為主軸，下文皆採用中國命名。）

仙賓礁是新的中菲衝突熱點。僅僅在8月，兩國就發生了5次海上衝突和3次船隻撞擊事件。尤其是8月19日在該區域附近發生的嚴重碰撞導致局勢進一步升級，雙方皆欲爭奪這個具有重要漁業價值的環礁控制權而引發衝突。今年4月開始，菲律賓向仙賓礁派遣了海岸警衛隊旗艦，以阻止中方在那裡建造人工島。

8月25日中國海岸警衛隊與菲律賓海警隊發生衝突，菲方指控中國海警船用高壓水槍攻擊... — 8月25日中國海岸警衛隊與菲律賓海警隊發生衝突，菲方指控中國海警船用高壓水槍攻擊。圖／歐新社

仁愛礁則是近半年來最嚴重的衝突發生地。該區域的爭端焦點是菲律賓「馬德雷山號」（BRP Sierra Madre）軍艦的補給問題。這艘源自二戰時期的戰艦，在1999年被菲方故意擱淺在仁愛礁以宣示主權，藉此派駐海軍陸戰隊隊員駐守在艦上。中菲關係良好時，中方允許菲方在獲許可下進行「人道主義」物資補給。然而，關係緊張時，中方常以各種理由阻撓菲方的補給行動。隨著船體日益老化，中國擔憂菲律賓可能藉補給機會強化船體，使佔領永久化，因此近月頻繁阻擾補給行動。今年6月17日，雙方在該海域發生激烈衝突，導致一名菲律賓水手失去一根手指，是兩方目前肢體衝突中所造成的最嚴重傷害。

為緩解雙方衝突，中菲於今年7月就補給行動達成「臨時協議」。雖然補給行動後菲方完成了一次的補給，但由於雙方對協議內容的理解有分歧，特別是關於通報機制和監督權的爭議，導致原本已經明顯緩和的局勢，在8月又迅速升溫。

黃岩島的衝突，則恐將中菲在海上的對峙延伸至空中。由於中國頻頻在海上干擾菲律賓船隊的補給與巡航，菲國武裝部隊改用直升機來對駐守船隊進行物資空投，以及對申索海域展開空中巡查。但是菲律賓的舉動導致中國的應對形式也升級，中方也以軍機與電子干擾的方式阻擾菲律賓的補給行為。8月，菲律賓指控中國戰機分別在黃岩島和渚碧礁（Subi Reef）對在空中巡邏的菲律賓飛機發射熱焰彈。

此外，美國在菲律賓延長部署「堤豐」（Typhon）中程飛彈發射系統的舉動成為南海局勢升級的另一因素。該系統搭載的巡弋飛彈可打擊中國境內的目標。原計劃於9月美菲聯合軍演後撤離，但菲律賓官員近期表示，因第二階段軍演仍在進行，「堤豐」系統的駐留時間將不定期延長，撤離時間由美國太平洋陸軍決定。

為掌控南海主權，菲律賓1999年故意令馬德雷山號艦在仁愛礁擱淺，並長期派人駐守在... — 為掌控南海主權，菲律賓1999年故意令馬德雷山號艦在仁愛礁擱淺，並長期派人駐守在艦上。圖／路透社

破舊的馬德雷山號仍為現役。圖為2023年8月資料照。據稱菲方已暗中加固了這艘軍艦... — 破舊的馬德雷山號仍為現役。圖為2023年8月資料照。據稱菲方已暗中加固了這艘軍艦。圖／路透社

▌美菲戰略共生關係

在當前的南海衝突中，菲律賓與美國形成了戰略共生關係。小馬可仕政府借助菲律賓的地理優勢和國際形勢的變化，重新調整其南海政策，帶領菲律賓「棄中親美」；而美國則巧妙地利用菲律賓作為測試中國的棋子。

菲律賓近期在南海政策上的強硬立場可能源於兩個因素：首先，小馬可仕認識到菲律賓對美國維護台海安全的戰略價值，因此加強與美國的軍事合作。這體現在2023年美國在菲使用的軍事基地從5個增至9個，其中3個新地點位於靠近台灣的呂宋島北部。有了美國支持，小馬可仕改變了杜特蒂時期低調處理南海爭端的政策。其次，仁愛礁上「馬德雷號」軍艦年久失修、面臨崩塌風險，菲律賓急於維持其在仁愛礁的主權主張，這種緊迫感促使菲政府採取更積極的戰略。

另一方面，美國又試圖利用菲律賓來測試中國，默許並鼓勵菲方挑戰中國在南海的主張。美國對菲律賓的支持主要體現在3個方面：首先，拜登政府與小馬可仕政府保持密切外交關係，小馬可仕2年內四訪美國，並成為首位訪問夏威夷印太司令部總部的菲律賓總統。其次，美國公開支持菲律賓的外交政策轉變，在中菲衝突中一貫聲援菲方，並重申1951年《美菲共同防禦條約》的有效性。最後，美國大幅加強與菲律賓的軍事關係，兩國於今年4月舉行了規模空前的「肩並肩」聯合軍事演習（Exercise Balikatan），並且首次在菲律賓領海外、面向台灣和南海的國際水域進行聯合演練。

中國與菲律賓南海爭端擴大。美國與菲律賓今年舉行了規模空前的「肩並肩」聯合軍事演習... — 中國與菲律賓南海爭端擴大。美國與菲律賓今年舉行了規模空前的「肩並肩」聯合軍事演習（Exercise Balikatan）。圖／路透社

▌區域國家的應對

近期衝突當中域外的其他國家也藉由衝突增強在南海的「存在感」。美菲方面引入了兩個機制，一是今年4月11日美國主持的「美日菲三國領導人峰會」，日本經由美國的安排下介入南海事務；二是美日印澳「四國集團」（Quad），印度與澳洲藉由該機制介入南海事務。另一方面，中國也將自己的「盟友」帶入南海爭端之中。今年7月中，中俄聯合巡航首次來到了南海，並在該區域進行了「海上聯合-2024」軍事演習（Maritime Cooperation - 2024）。美中把各自陣營的成員都捲入南海，也進一步讓該區域的緊張局勢加劇。

其次，東南亞國家對南海局勢的反應普遍低調。儘管菲律賓積極尋求地區聯合對抗中國，成效卻不顯著。除越南和汶萊與菲律賓簽署有限合作協議外，多數國家保持靜觀其變的態度。這種反應背後有多重因素：中國是區域主要貿易夥伴，以及對解決爭端機制看法不一。菲律賓的強硬立場在區域內為特殊案例，它不僅公開挑戰中國，還是唯一與美國簽訂雙邊防禦條約的東南亞國家。相比之下，馬來西亞和越南等國則傾向於低調處理爭端，更願意通過東協平台與中國談判。菲律賓媒體在8月底洩露馬來西亞與中國的外交照會，可能就是試圖將其他國家捲入當前衝突的策略。

再來，儘管南海局勢緊張，目前中國似乎無意升級至軍事衝突。一手透過外交行為改善與周邊國家的關係、孤立菲律賓、緩解美國的圍堵壓力；另一手則深化「灰色地帶」戰略，逐步擴大其在南海的實際控制。

中國8月底發布《仙賓礁珊瑚礁生態系統調查報告》，批評菲律賓破壞生態，宣示主權意味... — 中國8月底發布《仙賓礁珊瑚礁生態系統調查報告》，批評菲律賓破壞生態，宣示主權意味濃厚。圖為在仙賓礁活動的蒼燕鷗。圖／新華社

應注意的是，中方的回應取決於外部施加壓力的強度。譬如，中國在主權問題上立場堅定，但是面對小馬可仕政府「透明政策」的強硬態度和衝突公開化，中方受國內民族主義情緒和國際形象考量的影響，往往給予強烈反應；例如6月的衝突中方採取激烈回應，中方即聲稱是因為菲方改用軍隊護航而非海警，凸顯了這一模式。此外，美國在亞洲部署中程飛彈系統無疑加劇了中國的地緣政治壓力，考慮到中國在南海爭議海域的優勢地位，相信未來的態度可能更趨強硬。

美中兩國將南海當作較量的重要場域：中菲衝突的公開化、美國的戰略介入，以及中國的「灰色地帶」戰略，共同推動了多方圍繞著南海的螺旋式升溫。儘管緊張態勢持續，美中兩國目前仍在努力管控局勢，避免直接軍事衝突。雙方軍隊高層在2022年8月裴洛西訪台後，9月10日首次舉行了高級將領之間的會晤，美國印太司令與中國南部戰區司令恢復溝通機制，表明了雙方想要管控局勢、降低緊張的意願。

因此，從美中高層的溝通意願研判，短期內南海局勢不至於會失控。然而要注意的是，中菲兩國海事人員在南海的對抗行為，仍可能會擦槍走火，是南海局勢升溫的不穩定因素、並有機會裹挾局勢的走向。至於美國在南海加強戰略存在的初衷，可能是為了分散台海緊張局勢，卻反而在南海地區製造了新的緊張態勢，值得深思。