英國「終結小船」之爭：獻媚討好的蘇納克，移民政策為何弄巧成拙？

2023/12/19 謝達文

近來英國政壇被移民議題佔據版面，首相蘇納克陸續推出種種移民政策，包含減少偷渡移民... — 近來英國政壇被移民議題佔據版面，首相蘇納克陸續推出種種移民政策，包含減少偷渡移民的「終結小船」、提高外籍配偶移民門檻、以及與盧安達簽署難民安置計畫等，不斷屈從極端派的意見，卻在極端派與中間選民之間落得兩邊不討好。圖／美聯社

過去半個月來，英國政治新聞的版面被移民議題徹底佔據。不少人恐怕會以為：這不就是近年來許多西方國家政治的主調嗎？一定又是右派民粹政客為了迎合選民喜好，推出能大幅限縮移民的政策，對吧？恰恰相反。此刻，首相蘇納克（Rishi Sunak）主推的移民政策不僅經常是實質意義有限，難以達成他所宣示的目標，而且還反倒與選民脫節，在政治上也對他不利。

陷入此一窘境，蘇納克自己難辭其咎。過去圈內就早有耳語，懷疑他的政治運作其實相當拙劣，近來這樣的評論更是越來越常出現。綜合各方分析，他在政治策略上的問題可以歸結為「四個反而」，是機關算盡太聰明，太過注意短線，卻在四個不同層面都造成反效果。

▌不可能的承諾，反而導致自己無話可說

這個故事可以從今年1月4日說起，那時，面對保守黨民調毫無起色，蘇納克希望能「重新開幕」，帶來新年新氣象，於是召開記者會宣布自己今年將會達成「五大承諾」：「不是實現，就是失敗，絕無花招」。

五大承諾之一是「終結小船」（stop the boats）：所謂的小船指的是蛇頭使用的偷渡船，用於橫渡英吉利海峽。去年在英國上岸的船客有4萬4,666人，也有不少船客因為船隻翻覆而溺斃未能上岸；船客主要來自阿爾巴尼亞、阿富汗、伊朗等，當中約九成的人會向英國政府尋求庇護。

然而，偷渡問題不可能一年內終結，這項承諾注定落空。誠然，從當週新聞頭條的角度來說，「終結」遠比「降低」響亮，但到了年底需要接受檢驗的時候，言過其實的弊病立刻顯現。

其實相較於去年的高峰，今年小船船客量減少了三分之一，既得歸功於政府與阿爾巴尼亞簽訂的協議，也是因為英吉利海峽今年海象惡劣。這本該是政府可以宣傳的政績，但由於現在距離「終結」仍然太遠，政府反而無從行銷，只好跳針式地宣稱，接下來要實施的新政策就真的會「徹底」（entirely）終結小船。

英國首相蘇納克1月宣布要在2023年「終結小船」，阻止難民偷渡船進入英國。這個現... — 英國首相蘇納克1月宣布要在2023年「終結小船」，阻止難民偷渡船進入英國。這個現實中幾乎不可能實現的承諾，現在導致保守黨年底「跳票」，真正的政績也不被看見。圖／美聯社

▌不斷加碼，反而自曝其短

更廣泛來說，小船問題是移民問題的一環，但強調此一議題對蘇納克真的有幫助嗎？從脫歐以來，有些人常會抱持一種刻板印象，以為英國反移民情緒仍持續高張，但選民普遍的想法其實已有很大改變。

一方面，2016年公投之後，英國已度過政治人物反移民論述的高峰期，以及歐洲難民危機最嚴峻的時候，即使英國每年移民人數不減反增，但認為移民過多的民眾已急速減少，從本來超過四成腰斬至兩成。另一方面，人們對移民問題的關注也不如先前高：2016年認為移民是三大國政議題之一的選民，每兩個幾乎就會有一個，但現在要四個才能找到一個，選民此刻更關注的是公共服務、經濟等議題。繼續主打移民問題，在政治上的利益並不明顯，反而產生排擠效應，讓他們無法花更多時間在更多選民關心的議題上。

這樣做甚至可能有害。畢竟，執政黨承諾屢屢落空、爭議頻傳，已讓民眾普遍不信任他們管控移民的能力：本月民調顯示，只有8%的民眾對政府處理移民的方式感到滿意，高達84%不滿意──因此，保守黨不斷強調移民反而自曝其短，顯露自己無能。有些人猜測，保守黨領導層之所以不斷強調移民，是為了抗衡反移民小黨改革黨（Reform UK），避免票源被後者瓜分。但執政黨似乎忘了，追逐這些選民的過程不但可能讓其他選民反感，而且也未必能真正爭取到對移民有所疑懼的選民，畢竟他們當中絕大多數也不滿意政府這方面的政績。因此，當保守黨不斷強調此議題，反倒更像是在為對手打廣告。

▌追求短線頭條，反而推出不受歡迎的政策

此外，政治終究不只是買空賣空的遊戲，必須面對實際政策。當執政者到了不得不面對現實的時候，自己先前的炒短線將反而限縮政策選項。

今年11月，官方公布最新移民數據，顯示淨移入人數來到史上新高，引起輿論譁然，黨內極右派更用這點強力攻擊首相。蘇納克為了表現「有在做事」，緊急祭出新措施，提高申請工作簽證的薪資門檻，並禁止多數移民帶著子女一起搬來，更提高依親的薪資門檻，從本來低於平均薪資的標準大幅調高，英國公民必須領有全國經常性薪資前四分之一的高薪，才能將外國籍配偶帶來團聚。而政策一出，也出現負面新聞，特別是跨國家庭將被拆散的故事。同時，人們也擔心這會加劇醫療、照護等領域現已相當嚴重的缺工問題。

且從民調上來說，確實仍有過半民眾偏好每年新遷入的移民「總數」能降低，但如果實際詢問民眾是否應縮減「特定職業」的移民，圖像則非常不同。對於科學家、看護、教師、清潔工、建築工等大宗移民職業，支持縮減的民眾都不到三分之一；而在醫療體系缺工、民眾候診時間屢創新高下，多數甚至支持增加醫護人員移民。

其實，正是因為公共服務投資長期不足導致缺工等現實問題，以及高教經費不足，導致各大學必須擴大海外招生，使得政府不可能大幅縮減合法移民，所以在政治溝通上，近來政府才特別強調合法與非法移民的區別，並強調已對後者格外嚴厲。人們可能誤以為英國還停留在脫歐時期，認為輿論總是混淆兩者，但現狀並非如此。在上一週，政府甚至進行組織變動，把本來主管移民的部門拆成「合法移民部」和「非法移民部」，就是最新的例證。

英國首相蘇納克今年提出許多層面的移民政策，看起來似乎面面俱到，但不僅問題叢生，而... — 英國首相蘇納克今年提出許多層面的移民政策，看起來似乎面面俱到，但不僅問題叢生，而且過度屈從於極端派意見的做法，並未讓他獲得更多的政治聲量。圖／路透社

▌不停獻媚卻無法討好，反而裡外不是人

相比縮減合法移民，「盧安達方案」引發的問題甚至更為嚴重。該方案是在前任首相強森（Boris Johnson）任內提出，宣稱為了嚇阻（deter）小船前來而設，計畫將部分船客遣送到盧安達，並由盧安達政府處理庇護申請，即使申請成功也只能在該國居留。極右翼高度讚揚此政策，將其視為唯一足夠鐵腕的做法，蘇納克上臺後也宣示繼續推動。

然而，專家普遍認為這個政策不可能有效。畢竟，盧安達處理庇護的全年量能目前粗估只有兩百到四百人，但去年小船船客超過4萬，庇護申請流程進行中的累積人數更超過13萬，對那些已願意冒死偷渡的人們說「你們當中不到百分之一會被送去盧安達」，嚇阻效用恐怕極低。然而，為了這個無效的方案，英國政府卻估計需要支付2億9千萬英鎊（約115億台幣）的天價給盧安達政府，已能抵上該國一年出口總額的四分之一，未來還可能持續增加。

無效且昂貴之外，最高法院上個月更判決此一政策違法，主因是盧安達政府對待庇護申請者的紀錄惡劣，多次秘密且系統性地將申請者遣送他國，甚至返還母國，讓他們面對被殺害或遭遇酷刑的風險，違反多項國際法規中的「不遣返原則」（non-refoulement）。

▌延伸閱讀：〈難民全部送去盧安達？英國最高法院裁定移民政策不合法〉

敗訴之後，蘇納克還是決定強硬續推，爭議更由此而來。為了「因應」法院判決，政府提出法律草案，硬性規定法院不得再認定盧安達「不安全」，也在相關案件中停止適用（disapply）該判決所援引的各項國內和國際法。人們僅存的救濟管道，是主張個人有不能前往盧安達的特殊情況，而且法院在這類訴訟中仍不得考量被遣返的風險。法學專家批評，這項草案不但忽視國際法，更剝奪法院的核心職能，禁止法院自行認定事實。如同一名保守黨籍的資深律師所說，這無異於立法宣布「狗其實是貓」，還要求法院必須接受──政府並未解決法院提出的問題，而是解決提出問題的法院。

但極端派仍不滿足。幾位領導人物攻擊法案「還走得不夠遠」，尤其針對「個案仍可提起訴訟」這一點大作文章，主張應該全面封阻個案救濟的空間。數十位極右派議員並宣稱，如果政府不願填補此一「漏洞」，他們將會封殺這項法案。對極端派而言，首相若真的讓步，他們便可宣告獲勝，而若首相不願讓步，他們仍可以高呼「首相背叛才導致失敗」。相反地，以捍衛法制為核心信念的保守黨中間派，黨團明明有上百名成員，人數多於極右派，但是為了避免進一步動搖政府、破壞黨內團結，目前卻仍支持這項法案，只將主力放在阻止政府接受極右派的提案，而這樣鴿派的作法，也符合脫歐以來中間派的慣性。

相較之下，極端派之所以如此強硬，也是因為他們現在已經放眼選後：民調顯示保守黨下次大選潰敗幾乎無可避免，而敗選後蘇納克必須下臺，當極端派不斷推進「背叛」這個敘事，既可以鼓動黨內極右基層，更可以搶佔黨內話語權，有利於推動選後的保守黨更為右傾。早在脫歐之前，幾大主流右翼報社在移民問題上就已轉趨強硬，經營出一群反移民的核心讀者群，而在脫歐之後，基層黨員又大規模右傾；政黨本來就需要草根組織，而在英國右翼的生態系中，媒體又跟保守黨菁英關係相當緊密，更能左右基層黨員的意向，這些因素都為極端派選後奪權創造有利條件。

而牆倒眾人推，移民部長詹里克（Robert Jenrick）是蘇納克曾經的好友，過去也不屬於極右派，但在升遷受阻下，這個月來先是破壞政治常規，自行對外高調宣傳他對付移民的「五點計畫」提案，在政府推出草案後甚至直接辭官，還上節目批判蘇納克太過軟弱。種種突兀的舉措，顯然是希望能打入極右派，藉此在選後的保守黨佔有一席之地。

面對不負責任且另有企圖的極端派，蘇納克終究無法討好。影響所及，整週政治新聞都是關於內鬥，讓他顯得威信盡失。而且，由於極右派堅稱首相這項政策太過軟弱，他也仍無法得到極右派選民的認可──這是一場沒有意義的演出，首相卻只能跟著極端派點播的曲目，繼續在舞台上跳著他荒誕的舞蹈。